‘அதிகாரப் பரவலாக்கம்’ என்பது நாட்டுப் பாதுகாப்புக்கான அரண்! கே. அசோக் வர்தன் ஷெட்டி

அய்ஏஎஸ் (ஓய்வு) இந்தியக் கடல்சார் பல்கலைக்கழகத்தின் மேனாள் துணைவேந்தர், சென்னை

தொடக்கத்திலேயே, ஓர் அடிப்படைக் கருத்தை மிகத்தெளிவான உறுதிப்பாட்டுடன் பதிவு செய்ய வேண்டும். இந்தியாவின் ஒற்றுமையும் ஒருமைப்பாடும் எக்காரணம் கொண்டும் சமரசம் செய்ய முடியாதவை. இவை இந்திய அரசமைப்பின் அடிப்படைக் கட்டமைப்பின் (Basic Structure) அங்கமாக உச்சநீதிமன்றத்தால் உறுதி செய்யப்பட்டுள்ளன. எனவே, அதிகாரப் பரவலாக்கத்தையும் மாநில சுயாட்சியையும் கோருவது என்பது, குறுகிய பிராந்தியவாத நோக்கம் கொண்டதாகவோ அல்லது ஒன்றியத்தைப் பலவீனப்படுத்தும் முயற்சியாகவோ கருதப்படக் கூடாது. மாறாக, அது அறிவார்ந்த தர்க்கத்தால் வலுப்படுத்தப்பட்ட, அனுபவத்தால் உறுதிசெய்யப்பட்ட ஒரு வாதம் ஆகும்.

அதிகாரக் குவிப்பும் – பரவலாக்கமும்

பல்வேறு துறைகளிலும், ஒரு குறிப்பிடத்தக்க கருத்து ஒருமிப்பு உள்ளது. அரசமைப்புச் சட்டம், அரசியல் அறிவியல், பொது நிர்வாகம், மேலாண்மைக் கோட்பாடு, பொருளாதாரம், வரலாறு, அமைப்புகள் குறித்த அறிவியல் எனப் பல்வேறு துறைகளும் வெவ்வேறு தளங்களிலிருந்து அதிகாரக் கட்டமைப்பை அணுகினாலும், அவை ஒரு பொதுவான முடிவிலேயே ஒன்றிணைகின்றன. மிதமிஞ்சிய அதிகாரக் குவிப்பு நிறுவனங்கள் மீது சுமையை ஏற்றுவதுடன், ஆட்சியையும் பலவீனப்படுத்துகிறது மாறாக, கவனத்தோடு வடிவமைக்கப்பட்ட அதிகாரப் பரவலாக்கமே அதிகாரத்தை நெறிப்படுத்தி, பொறுப்புக்கூறலை உறுதிசெய்து, ஜனநாயக நிறுவனங்களின் மீளும் திறனை (Resilience) மேம்படுத்துகிறது. சரியான புரிதலில், அதிகாரப் பரவலாக்கம் என்பது மாநிலங்களுக்கு வழங்கப்படும் சலுகையல்ல; அது தேசத்தின் பாதுகாப்பிற்கான ஓர் அரண்; அது இந்தியாவின் ஒற்றுமைக்கு எதிரானது அல்ல; மாறாக, இந்தியாவின் ஒற்றுமைக்கு இன்றியமையாதது.

அதிகாரப் பரவலாக்கத்திற்கான இந்த வாதம், மாநில அரசியல்வாதிகளோ அல்லது அதிகாரிகளோ ஒன்றிய அளவில் உள்ளவர்களைவிட இயல்பாகவே அதிக அறப்பண்பு கொண்டவர்கள் அல்லது அதிகத் திறமையானவர்கள் என்ற அப்பாவித்தனமான நம்பிக்கையின் அடிப்படையில் அமைந்தது அல்ல. ஒன்றியம், மாநிலம் ஆகிய இரு தளங்களிலும் ஒரே மாதிரியான அகில இந்தியப் பணியாளர்களே செயல்படுகின்றனர். மாநிலத் தலைநகரங்களுக்கும் புது டில்லிக்கும் இடையே ஒரே விதமான அரசியல் வர்க்கமே இடம்பெறுகிறது; இன்றைய முதலமைச்சர் நாளைய ஒன்றிய அமைச்சராகவோ அல்லது பிரதமராகவோ உயரக்கூடும். தலைமைச் செயலகங்கள் மாறுவதால் மனித இயல்பு மாறிவிடுவதில்லை.

ஏழு சாதகமான வாதங்கள்

அதிகாரக் குவிப்பு, அதிகாரப் பரவலாக்கம் ஆகிய இரண்டுக்கும் பின்னால் இருக்கும் கவலைகளை நாம் முதலில் புரிந்துகொள்ள வேண்டும். அவை எத்தகைய அபாயங்களைக் குறைக்க முயல்கின்றன, அவற்றைத் தார்மீக அளவில் நியாயப்படுத்தும் கோட்பாடுகள் என்ன, அவற்றை மெய்ப்பிக்கும் வரலாற்று அனுபவங்கள் யாவை, அவற்றைச் சுற்றி உருவெடுத்துள்ள மக்கள் மத்தியிலான கட்டுக்கதைகள், தவறான புரிதல்கள் எவை என்பனவற்றை முதலில் புரிந்துகொள்ள வேண்டும். இதுவே அறிவார்ந்த நேர்மை ஆகும்.

எனவே, இந்தக் கட்டுரை பதினொரு வாதங்களை ஆய்வு செய்கிறது. அதிகாரப் பரவலாக்கத்தின் அவசியத்தை முன்வைக்கும் ஏழு சாதகமான வாதங்கள்; அதிகாரக் குவிப்பைத் தக்கவைக்கும் நான்கு தவறான கருத்துகளைத் தகர்க்கும் வாதங்கள். இவை அனைத்தும் இணைந்து, இந்தியாவின் கூட்டாட்சி முறையின் சமநிலையை மீட்டெடுப்பதற்கான ஒரு தெளிவான அரசமைப்புத் தர்க்கத்தை நிறுவுகின்றன.

1. தன்னுரிமை சார்ந்த வாதம்: அதிகாரப் பிரிவினை ஏன் சுதந்திரத்தைப் பாதுகாக்கிறது ‘பெடரலிஸ்ட் 51’ (Federalist No. 51, 1788) என்பதில், ஆட்சிமுறை குறித்த நித்தியமான சிக்கலை, ஜேம்ஸ் மேடிசன் பின்வருமாறு விவரித்தார்:

“மனிதர்கள் தேவதைகளாக இருந்தால், அரசாங்கமே தேவையில்லை. தேவதைகள் மனிதர்களை ஆளுவதாக இருந்தால், அரசாங்கத்தின் மீது உள்முக அல்லது வெளிமுகக் கட்டுப்பாடுகள் தேவையில்லை. மனிதர்களால் மனிதர்களை ஆளும் ஓர் அரசாங்கத்தை வடிவமைப்பதில் உள்ள மிகப்பெரிய சவாலே, ‘முதலாவதாக, ஆளப்படுபவர்களைக் கட்டுப்படுத்தும் அதிகாரத்தை அரசாங்கத்திற்கு வழங்க வேண்டும்; அடுத்தபடியாக, அரசாங்கம் தன்னைத்தானே கட்டுப்படுத்திக் கொள்வதைக் கட்டாயமாக்க வேண்டும்’ என்பதுதான்.”

அதிகாரப் பரவலாக்கத்திற்கான ‘தன்னுரிமை வாதம்’ இங்கிருந்துதான் தொடங்குகிறது. இறையாண்மை மக்களிடமே உள்ளது. அரசமைப்பு என்பது மக்களை ஆட்சி செய்வதற்கு, மக்களின் பிரதிநிதிகளுக்கு மக்களால் வழங்கப்பட்ட நம்பிக்கைப் பத்திரம் (Deed of Trust). கொடுங்கோன்மை என்பது ஆள்பவர்களின் தீய எண்ணத்தினால் மட்டும் உருவாவதில்லை; அது மக்களால் வழங்கப்பட்ட அதிகாரம் ஒரே இடத்தில் குவிக்கப்படும் அந்த கட்டமைப்புச் சூழலிலிருந்தும் உருவாகிறது.

அதிகாரங்களின் இரண்டு அச்சுகள்

மாண்டெஸ்கியூ (Montesquieu), 1748-இல் எழுதிய ‘சட்டங்களின் ஆன்மா’ (The Spirit of the Laws) நூலில் இந்த ஆபத்தை முன்கூட்டியே கணித்தார்: “அதிகாரம் வழங்கப்பட்ட ஒவ்வொரு மனிதனும் அதைத் தவறாகப் பயன்படுத்திக் கொள்ளவும் (துஷ்பிரயோகம்)  தனது அதிகாரத்தின் எல்லையை எவ்வளவு தூரம் நீட்டிக்க முடியுமோ அவ்வளவு தூரம் கொண்டு செல்லவுமே முற்படுகிறான்” என்று அவர் எழுதினார். இந்தத் தவறாகப் பயன்படுத்திக் கொள்வதைத்  தடுக்க, “அதிகாரத்திற்கு எதிராக மற்றொரு அதிகாரம் முட்டுக்கட்டையாக இருக்க வேண்டும்.”

இந்த அதிகார தவறாகப் பயன்படுத்துதல் என்கிற அபாயம், தனிநபர் சார்ந்தது அல்ல. கட்டமைப்பு சார்ந்தது; எனவே இதற்கான ‘பாதுகாப்பு அரண்’ என்பது வெறும் அறநெறி ஒழுக்கம் சார்ந்ததாக இல்லாமல், கட்டமைப்பு சார்ந்ததாகவே இருக்க வேண்டும். இதனாலேயே, அரசமைப்பு ஜனநாயகங்கள் அதிகாரத்தை இரண்டு அச்சுகளில் பிரித்தளிக்கின்றன. கிடைமட்ட அச்சில் (Horizontal axis) சட்டத்துறை, நிர்வாகத்துறை, நீதித்துறை எனப் பிரிப்பதன் மூலம் சட்டம் இயற்றுதல், செயல்படுத்துதல், தீர்ப்பளித்தல் ஆகிய அதிகாரங்கள் ஒரே இடத்தில் இணைவதைத் தடுக்கிறது. செங்குத்து அச்சில் (Vertical axis), கூட்டாட்சி முறை, ஒன்றியத்திற்கும் மாநிலங்களுக்கும் இடையேயும், முதிர்ந்த அமைப்புகளில் உள்ளாட்சி அமைப்புகள் வரையிலும் அதிகாரத்தைப் பிரித்தளிக்கிறது. இவ்வாறு அதிகாரம் ஒருமுறை அல்ல, இருமுறை பிரிக்கப்படுகிறது. மேடிசன் எழுதினார்: “வெவ்வேறு அரசாங்கங்கள் ஒன்றையொன்று கட்டுப்படுத்தும் அதே வேளையில், ஒவ்வொன்றும் தன்னைத்தானே கட்டுப்படுத்திக் கொள்ளும்.”

‘தன்னுரிமை’ என்பது ஆள்பவரின் கருணையில் இருக்கக்கூடாது

அதிகாரக் குவிப்பை ஆதரிப்பவராக அறியப்படும் அலெக்சாண்டர் ஹாமில்டன் கூட, அரசாங்கங்களுக்கு இடையிலான இந்த ஆரோக்கியமான போட்டி, சுதந்திரத்தைப் பாதுகாக்கும் என்பதை அங்கீகரித்தார். பெடரலிஸ்ட் 28 (Federalist No. 28, 1787)-இல், “அதிகாரம் எப்போதும் அதிகாரத்திற்குப் போட்டியாக இருப்பதால், பொது அரசாங்கம் (general government) மாநில அரசாங்கங்களின் அத்துமீறல்களைத் தடுக்க எப்போதும் தயாராக இருக்கும்; மாநில அரசாங்கங்களும் பொது அரசாங்கத்தை இதே மனப்பான்மையோடு அணுகும்” என்று ஹாமில்டன் கருதினார். குடிமக்கள் இந்தத் தராசின் தட்டுகளில் “ஏதாவது ஒன்றில் தம்மை இட்டுக்கொண்டு” இந்தச் சமநிலையைப் பாதுகாக்க வேண்டும். இதுவே இறுதியான பாதுகாப்பு முறை என்றார். ‘தன்னுரிமை’ என்பது ஆள்பவர்களின் கருணையில் தங்கியிருக்கக் கூடாது. மாறாக, ஓர் அதிகாரத்திற்கு எதிராக மற்றொரு அதிகாரம் எப்போதும் எதிர் வினையாற்றும் என்கிற பன்முகக் கட்டமைப்பிலேயே தங்கியிருக்க வேண்டும்.

அலெக்சி டி டாக்வில்லே (Alexis de Tocqueville) இந்தத் தர்க்கத்தை உள்ளாட்சி அமைப்புகளுக்கும் விரிவுபடுத்தினார். அமெரிக்காவில் ஜனநாயகம் (Democracy in America , 1835–40) என்கிற நூலில் அவர் எழுதினார்:

உள்ளாட்சி அமைப்புகள்

“அறிவியலுக்கு ஆரம்பப் பள்ளிகள் எப்படியோ, தன்னுரிமைக்கு உள்ளாட்சி மன்றங்கள் (Town-meetings) அப்படியே; அவை தன்னுரிமையை மக்களின் கைக் கெட்டும் தூரத்திற்குக் கொண்டு வருகின்றன. அதை எப்படிப் பயன்படுத்துவது, அனுபவிப்பது என்பதை மனிதர்களுக்குக் கற்றுத் தருகின்றன. ஒரு தேசம் சுதந்திரமான அரசாங்க முறையை நிறுவலாம். ஆனால் உள்ளாட்சி நிறுவனங்களின் ஆன்மா இல்லாமல், அதனால் சுதந்திரத்தின் ஆன்மாவைப் பெற முடியாது.”

மற்ற எந்தத் தளத்தையும் விட உள்ளாட்சி அமைப்புகளில்தான் மக்கள் தங்கள் செல்வாக்கை மிக நேரடியாகச் செலுத்துகிறார்கள். அதிகாரப் பரவலாக்கம் என்பது பங்கேற்கும் பழக்கத்தையும் பொறுப்புணர்வு வழக்கத்தையும் வளர்க்கிறது; இவை இல்லாமல் தன்னுரிமை என்பது வெறும் காகித அளவிலான கருத்தாகவே சுருங்கிவிடும்.

வலுவான கூட்டாட்சி முறை

இருபதாம் நூற்றாண்டு வரலாறு இதற்கு மிகக் கொடுமையான சாட்சியங்களை வழங்கியுள்ளது. நாஜி ஜெர்மனி, சோவியத் யூனியன் போன்ற தீவிரமாக மய்யப்படுத்தப்பட்ட ஆட்சிமுறைகள் சர்வாதிகாரத்தில் வீழ்ந்ததற்கு ஒரு காரணம், அங்கே கட்டமைக்கப்பட்ட எதிர்ப்பைக் காட்டக்கூடிய அரசமைப்புச் சட்ட தேச உறுப்பு (மாநில) அதிகார மய்யங்கள் இல்லாததே ஆகும். இதிலிருந்து தெளிவான படிப்பினையை, போருக்குப் பிந்தைய ஜெர்மனி கற்றுக் கொண்டது. அவர்களின் அடிப்படைச் சட்டம் (Grundgesetz, 1949) வலுவான கூட்டாட்சி முறையை உருவாக்கியது. மாநிலங்கள் (Länder) கணிசமான சட்ட, நிர்வாக அதிகாரங்களைத் தக்கவைத்துக் கொண்டன. மேலும் பண்டேஸ்ராட் (Bundesrat) எனப்படும் மாநிலங்களவை தேசியச் சட்டங்களின் மீது ஒரு வலுவான வீட்டோ (Veto) அதிகாரத்தைப் பெற்றது. ஜெர்மனியில், கூட்டாட்சி முறை என்பது மத்திய ஆதிக்கத்திற்கு எதிராக, அரசமைப்பு பாதுகாப்பு அரணாகச் செயல்படுகிறது.

இந்திய அரசமைப்பை உருவாக்கியவர்கள், அதிகாரப் பகிர்வு சுதந்திரத்தைப் பாதுகாக்கும் என்கிற தர்க்கத்தை அங்கீகரித்திருந்தனர். எஸ்.ஆர். பொம்மை எதிர் இந்திய ஒன்றியம் (S.R. Bommai v. Union of India, 1994) வழக்கின் தீர்ப்பு, கூட்டாட்சி முறையை, அடிப்படைக் கட்டமைப்பின் ஒரு பகுதியாக உறுதிசெய்தது. இதன் மூலம் மாநிலங்களுக்கு, சுதந்திரமான அரசமைப்பு இருப்பை வழங்கியது.

ஆயினும், அரசமைப்புச் சட்டத்தின் சில பகுதிகள் ஒரு தெளிவான ஒற்றையாட்சி சார்பைக் (Unitary bias) காட்டுகின்றன.

தெளிவற்ற உள்ளாட்சி நிர்வாக முறை

நாடாளுமன்றம் மாநிலங்களின் ஒப்புதல் இன்றி, அவற்றின் எல்லைகளை மாற்ற அனுமதிக்கும் உறுப்பு 3 (Article 3)

நெருக்கடி நிலையின் போது ஒன்றியத்தின் சட்ட அதிகாரம் குறித்த உறுப்பு : 250

மாநில நிர்வாகத்தின் மீது ஒன்றியத்தின் கட்டுப்பாட்டைக் கூறும் உறுப்பு : 257

ஒன்றியத்தின் வழிகாட்டுதல்களைப் பின்பற்றாதபோது குடியரசுத் தலைவர் ஆட்சியைத் திணிக்க வகை செய்யும் உறுப்பு : 365

நெருக்கடி நிலை ஏற்பாடுகள் (உறுப்புகள் 352-360) ஆகியவை கூட்டாக இணைந்து, நடைமுறையில் அதிகாரப் பகிர்வைப் பாதுகாத்து நிற்கும் தன்னுரிமையின் தர்க்கத்தைச் சிதைத்து, மிதமிஞ்சிய அதிகாரக் குவிப்பைப் பிரதிபலிக்கின்றன.

உள்ளாட்சி நிர்வாகத்திலும் இதே போன்ற ஒரு தெளிவற்ற நிலையே காணப்படுகிறது. உறுப்பு 40-இல் உள்ள பஞ்சாயத்துகள் குறித்த நீதித்துறை வழிகாட்டு நெறிமுறைகள்

மாநிலப் பட்டியலில் உள்ள “உள்ளாட்சி அரசாங்கம்” என்பவற்றுக்கு அப்பால், மூல அரசமைப்புச் சட்டம் இந்த மூன்றாம் அடுக்குக்கு (Third tier) மிகக் குறைந்த அந்தஸ்தையே வழங்கியது.

73-ஆவது, 74-ஆவது அரசமைப்புச் சட்டத்திருத்தங்கள் (1992) இந்தக் குறையை நீக்க முயன்றது. ஆனாலும், இன்றும் பஞ்சாயத்துகளும் நகராட்சிகளும் உண்மையான தன்னாட்சி நிறுவனங்களாகச் செயல்படாமல், மேல்நிலை அரசாங்கங்களின் திட்டங்களைச் செயல்படுத்தும் முகமைகளாகவே (Implementing agencies) பெரும்பாலும் சுருங்கிப் போயுள்ளன.

முடிவாக, அதிகாரப் பரவலாக்கம் என்பது ‘தன்னுரிமை’ குறித்த அரசமைப்புச் சட்டப் பாதுகாப்பு அரண் ஆகும். ஒன்றிய, மாநில, உள்ளாட்சி அமைப்புகளுக்கிடையே அதிகாரத்தைப் பகிர்ந்தளித்து, ஒன்றையொன்று மேற்பார்வையிடும் சுதந்திரமான மய்யங்களைக் கொண்ட பன்முக அமைப்பின் வழியாக, அதிகாரத்தைப் பிரித்து அளித்து, கண்காணிப்புக்கு உட்படுத்தி, தவறுகளைச் சரிசெய்யும் வகையில் அதிகார பரவலாக்கம் செயல்படுகிறது. இதன் மூலமே இறையாண்மை என்பது வெறுமனே ஏட்டளவில் இல்லாமல், மக்களின் வாழ்வியலில் உண்மையான தன்னாட்சியாக நிலைபெறும்.